彭道口水利枢纽管理局
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【摘 要】新《水法》已于2002年10月1日起正式施行，标志着水利法制工作进入了一个新的起点。当前，搞好水行政执法是依法治水的中心环节。本文在分析了水行政执法中出现的各种问题的基础上，提出了针对性的对策，希望能给我国的水行政执法的实践有所贡献。
【关键词】新《水法》 水行政执法 综合执法 外部执法环境
九届全国人大常委会第二十九次会议审议通过了新水法，标志着水利法制工作进入了一个新的起点。新水法的颁布，为我国水资源的可持续利用和水利事业的可持续发展提供了有力的法律保障，是新时期依法治水管水的一个新起点。但是，再好的一项法律如果不经过严格的执法过程付诸实施，立法机关的意图就得不到任何的实现，法律的效果就无从谈起，只能成为水中之月，没有任何实际意义。因此，在新水法已经实施的基础上，现在来研究水行政的执法过程就显得非常有意义了。
一、水行政执法概述
新《水法》已于2002年10月1日起正式施行。这标志着我国从此将加快从传统水利向现代水利、可持续发展水利迈进的步伐，依法治水进入了新的阶段。新《水法》规定了新时期我国水资源管理的月标、方针、原则、管理体制和管理制度等，同时对如何在新的历史时期做好水行政执法工作，提出了新的要求。水行政执法的涵义有广义和狭义之分。广义的水行政执法是指水行政主管机关或其他有关主管机关执行水法律、法规的行为。除了制定水法规等以外，所有政府管理各项水事活动的行为都是水行政执法。狭义的水行政执法是指各级政府水行政主管机关按照水法律、法规的规定对相对人采取的具体的、直接影响其权利义务或对相对人的权利义务及其行使和履行情况进行监督检查的行政行为。本文所探讨的即是我们通常所说的狭义的水行政执法。
水行政执法的具体行为方式主要有四种:(1)水行政检查、监督。即水行政主管机关在职责权限范围内，对被管理对象贯彻落实法规情况进行检查、监督，督促他们自觉遵守水法规，正当行使权利和履行义务。如河道管理监督和取水工程的现场监督、检查。(2)水行政许可和水行政审批。即水行政主管机关赋予相对人某种权利(如对从地下或者江河、湖泊取水单位和个人发放取水许可证，对在河道开采砂石的颁发采砂许可证等)，准予从事某方面水事活动(如在河道了管理范围内修建建筑物)的行政行为。(3)水行政处罚。指水行政主管机关依法对违反法规应受惩罚的个人和单位给予的行政制裁。水行政处罚按其性质分为:吊销许可证、责令停止取水等行为罚；罚款、没收非法所得等财产罚；警告、通报批评等申诫罚。(4)水行政强制执行。指水行政主管机关在作出行政处理和行政处罚决定，对相对人科以义务后，行政相对人逾期不起诉又不履行义务时，水行政主管机关依法采取强制措施迫使其履行义务或达到履行义务相对的状态。
二、当前水行政执法中存在的问题分析
法律的规定和现实的执行总是有或多或少的误差，这种误差是无论如何也无法避免的，关键的问题是如何在现有社会背景下，整合相关的资源，尽量使得执法最大可能地和立法相一致。下面以水行政执法主体为切入点，来分析一下当前水行政执法中存在的某些问题。
（一）执法主体内部的问题
1、内部机构设置不合理,执法职责不明确
新《水法》、《防洪法》、《水土保持法》的执法主体已明确为水行政主管部门,而水政监察大队是这个执法主体对外执法的代表,而目前多数水利部门大都设置多个机构,执法程序不统一,导致社会影响力分散、变弱,执法效率降低,群众意见很大。
另外，目前有收费职能的水资源、水政、水保、河道等科室,车辆频繁交错进企业收费现象,不但造成人员车辆浪费,有损于在百姓心目中的形象,而且在审批和处理水事事件中,存在程序混乱、主体不清的问题,出现好事大家上,难事大家推的不良现象,常常出现该办理的事情滞办、停办,甚至扔一边不理不管的问题。
2、执法人员素质不高，执法程序不规范
基层水行政执法队伍查处水事案件中，直接处罚对象多为普通老百姓，加之各基层水行政执法队伍从组建至今，队员多为从事工程管理的技术人员或是其他部门的工作人员，主要精力搞技术，兼职作水行政执法工作。大部分人员熟知水利专业知识，而各项法律、法规知识相对欠缺。由于受到各方面工作的牵制和影响，缺乏精力和时间对执法相关问题的分析、探讨和研究。因此不重视履行必要的处理手续，随意简化执法程序。在工作中，往往出现以下现象：调查具体内容不清，缺少必需的案件调查笔录和违法事实的取证，引用法律条文不准确以及不告知当事人的权力等问题，从而造成了问题的扩大化、复杂化；还有一些执法人员的执法行为很不严肃，如执法人员执法时不出示证件，服装不整，标志不齐，影响了执法的形象；再一个问题就是执法方法简单，在执法人员中普遍存在着一种“管你没商量”的执法态度，执法时不论大事小事，先开罚单，拿钱走人，缺乏对违法当事人的说服教育，这样容易使违法者认为交点钱就没什么事的想法，继续干违法的事；另外执法时与其他法律、法规相抵触。水行政执法过程中往往出现打人致伤、限制当事人人身自由等行为，严重与国家其他法律、法规相抵触，造成执法者违法。
3、滥用自由裁量权
水法律法规授予水行政执法人员自由裁量权，是为了让水行政执法人员更灵活有效地贯彻执行水法律法规，以便在实施水行政处罚时收到事半功倍的效果。但是某些水行政执法人员在使用自由裁量权时，却丧失了合理公正的原则，使自由裁量权的实施偏离法的目的，变成了滥用自由裁量权。
滥用自由裁量权主要有以下四种表现形式:一种是领导预置型。水行政执法单位负责人事先跟执法人员交待，实施处罚时，要给予最上限的罚款；第二种是亲朋照顾型。水行政执法人员处理的相对人是自己的亲朋好友，在不得不处罚时，象征性地给予最低的处罚，如有可能，则完全不罚；第三种是权钱交易型。水行政执法人员接受了相对人的宴请，或者收受了相对人的礼物，本该重罚的轻罚，本该处罚的不罚；第四种是个人恩怨型。这里有两种情况，一是水行政执法人员查处的相对人，过去曾与自己有过恩怨，此次查处正好借机泄愤，千方百计加重处罚。二是以管理相对人的态度好坏决定处罚，特别是行政相对人为自己的行为申辩时，执法人员会看成是对自己的大不敬，因而加重处罚。上述四种表现形式，不同程度地存在着。
（二）执法主体外部的问题
水行政执法依法、顺利进行的因素很多，除了执法主体的自身原因之外，执法的外部环境也是一个很重要的因素。关于执法环境问题，笔者认为主要有两个：
一个是群众的观念问题，即对于水资源可持续利用的认识问题。由于这些误区的存在,相当一部分公民的法律意识不强,不能很好配合水行政主管部门的执法,导致水行政执法困难,以至受阻。人们的传统观念和习惯行为使水事违法活动屡见不鲜。实践过程中,不少当事人认为水行政主管部门对其依法实施监督管理是跟他们过不去,认为一些水事活动不可能影响防汛抗洪,是水行政执法人员用大帽子压人、威吓他们,在心里上产生了对立情绪,在行为上往往对依法履行巡查职责表现出不配合,甚至竭力阻挠。
另一个就是政府有关部门、有关领导的直接干预问题。水涉及千家万户、各行各业，水的有限性、特殊性和不可替代性决定了水行政执法的重要性。我们的执法对象与其他执法部门相比，较为分散、遍布城乡，且管理相对人的人员结构、文化素质、历史背景也比较复杂。除少数是普通公民外，更多的是法人和集体组织，而且涉及国计民生，极易引起地方保护和行政干预，少数领导干部法律意识淡薄，受短期效益和本位利益驱动，搞一些“招商引资”“重点工程”“首长项目”等，产生了地方保护思想，不按法律法规办事，随意指使他人从事水工程或水事活动。违反法律、法规规定的权限和程序，擅自主张，进行行政干预，以权代法、以言代法、致使水行政执法人员在执行公务中事难做，案难办，大大增加了执法工作的难度。可想而知,在这种环境下,水行政部门怎能执好法？
三、水行政执法中存在的问题的对策
针对水行政执法中出现的以上问题，笔者认为可以着力从以下几个方面解决：
（一）实行水行政综合执法
为适应水行政综合执法的需要,水行政主管部门应当将执法职能全部归并到水政监察大队,在执法人员的配置上要通过培训上岗、竞争上岗，不断充实到水政监察大队人员,强化执法力量。大队内部,建议设立以下几个科室:1、综合科:负责法规宣传、对外协调。2、规费征收科:统一负责本区域内水利规费的征收工作。3、案件查处科:负责对本区域内发生的水事案件的查处和水事纠纷的调处工作。实现综合执法后,水政监察队伍将履行由多个职能科室站行使的处罚权,要协调好与执法相关业务科室的关系,搞好内部监督机制,使内部各科室相互制约不扯皮,互相监督不误事；加强执法人员的培训,造就一支集监督检查、许可审批、依法收费于一体,关系协调、组织严密、纪律严明、运作有力的水利综合执法队伍。
（二）建立一支高素质的执法队伍
我们知道，“徒法不足以自行”,有了好的法律,还得依靠执法机构和人员加以贯彻落实。水行政执法是实施依法治水的中心环节,要搞好该项工作,首先就必须建设一支高素质的水行政执法队伍为搞好水行政执法提供组织上的保证。为搞好水行政执法队伍建设,提高水行政执法人员的素质,可着力采取以下一些措施：
1、实行水行政执法资格考核认证制度,坚持持证上岗,防止不合格人员混入水行政执法队伍；同时实行执法证年审制度,如发现不能胜任执法的工作人员,应及时清除出水行政执法队伍。
2、加强在岗水行政执法人员专业知识和法律知识的培训和学习,提高他们的业务素质。水行政执法人员首先必须学习与掌握与水行政执法活动有关的专业知识,如水文、水工、水土保持、水资源管理和保护等知识。再次,应具备丰富的法律知识,主要有两方面:一是水法律法规知识；二是与水行政执法密切相关的其他法律知识,如刑法、环境保护法、森林法、行政处罚法、行政诉讼法等。只有学好法,才能执好法,才能保证水行政执法行为的合法性,才能充分发挥法律武器的威力。
3、加大投入,不断改善水行政执法人员的装备水平。水行政执法部门应配备必要的交通工具、通讯工具,购置电脑、测量仪器、摄像机、照相机等现代化办公设备,订阅一些图书资料,统一着装等等,以提高水行政执法人员的工作效率,保证准确办案、及时结案。
（三）加强对水行政执法的监督
现代民主与法制要求,有权力就应当有监督。不受制约的权力必然导致专制和腐败,水行政执法活动理应接受方方面面的监督。要本着执法与监督并举的原则,加强水行政执法监督,这是搞好水行政执法的重要保障。只有建立有效的监督制约机制,才能保证水行政执法的公平和公正,保障依法行政,防止以权谋私、徇私枉法、执法犯法等不良行为的发生。笔者认为,水行政执法监督的主要方式有:水行政执法首先要接受水行政主管部门及其上级政府的监督；其次应依法接受具有法定监督权的国家机关 (如国家权力机关、监察机关、司法机关等)的监督；此外,还应接受广大人民群众、社会团体和新闻舆论的监督。水行政执法活动只有自觉地接受全方位的监督,才能限制其自由裁量权的滥用，促进执法水平的逐步提高,依法治水、依法管水才会真正落实到实处。
（四）创造良好的外部执法环境
外部执法环境是执法部门的执法活动空间,外部执法环境的好坏直接影响到水行政执法工作的开展和成效。为了创造一个良好的外部执法环境，首先，应加大水法制宣传教育力度，全社会宣传《水法》、《水土保持法》、《防洪法》及相关配套法规,通过电台、电视台、报刊等传媒的作用，让全社会充分认识到水资源的珍贵、水问题的严峻性和水利事业的重要性,使广大人民群众增强水法意识,树立水法制观念,自觉地珍惜水资源,保护水资源,爱护水环境,更多地关心和支持水利建设事业,为搞好水行政执法奠定牢固的社会群众基础。另一方面，要创造良好的外部执法环境,关键在于党政部门的领导干部转变观念,充分认识依法治水的重要性,大力支持水行政执法工作,同时应大力发展经济,消除贫困,为保护水环境奠定坚实的物质基础。同时，非常有意义的一点是把水资源的保护作为政府官员政绩考核的另一项标准，而不是将经济发展作为官员政绩衡量的唯一标准。
参考文献：
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